"Jobs, jobs, jobs !" : analyse de la déclaration de politique générale de 2015

Dr. Grégory Piet

Chercheur en Science politique (ULg)

@grgpiet

Dr. Régis Dandoy

Chercheur en Science politique (UCL)

@rdandoy

Le 13 octobre dernier, le Premier Ministre Charles Michel (MR) prononçait sa première déclaration de politique générale devant la Chambre des Représentants. Instaurée en 1993 par Jean-Luc Dehaene (CD&V), la déclaration de politique générale, aussi connue sous le nom de « State of the Union » ou « Throne Speech » dans de nombreux autres pays occidentaux, est traditionnellement tenue à l’occasion de la rentrée parlementaire. Par cette déclaration, le Premier Ministre revient sur les principaux événements écoulés lors des derniers 12 mois et sur les précédentes réalisations du gouvernement fédéral. Mais cette déclaration de politique générale constitue surtout en une tribune pour la présentation des principales décisions et politiques qui seront mises en œuvre lors de l’année parlementaire à venir (pour plus d’informations sur ce document et sur sa place sur la scène politique belge, voir Joly et al., 2014). Profitons de l’occasion pour faire l’analyse de cette déclaration et pour la comparer avec la déclaration gouvernementale de 2014 mettant en place le gouvernement MR – NVA – CD&V – Open Vld (voir notre billet sur l’accord gouvernemental 2014-2019).

Depuis l’investiture du gouvernement Michel le 14 octobre 2014, plusieurs événements ont marqué l’actualité : sécuritaires et liés au terrorisme (attentats contre Charlie Hebdo, présence de l’armée dans les rues, événements à Verviers en janvier 2015 ou, plus récemment, dans le Thalys reliant Amsterdam à Paris), migratoires (principalement la crise et l’accueil des réfugiés et migrants à l’été 2015), socio-économique (glissement fiscal ou tax shift, grèves et manifestations nationales, discussions budgétaires), environnementales et énergétiques (préparation de la COP21, discours d’Obama sur l’enjeu climatique d’août 2015, approvisionnement en électricité et discussion sur l’état et la fermeture des centrales nucléaires), etc.

Pour autant, la déclaration de politique générale reflète-t-elle ces événements et enjeux politiques ? Lors de l’analyse de cette déclaration et partant de ce constat médiatique, pouvons-nous mettre en évidence des stratégies d’évitement (ne pas parler d’une thématique), de reprise (reprendre une thématique qui ne serait pas directement associée à l’orientation générale du présent gouvernement) ou d’accentuation sélective (accentuer une thématique gouvernementale) de l’une ou l’autre thématique dans la déclaration de politique générale de 2015 ?

En nous basant sur une analyse des enjeux de politique publique reposant sur un codebook constitué près de 300 thématiques (voir la note méthodologique ci-dessous), nous pouvons identifier de manière quantitative les priorités politiques énoncées par le Premier Ministre. Même si les deux déclarations sont de nature différentes – pour faire simple : la déclaration de gouvernement résume l’accord de gouvernement signé entre les différents partis de la coalition fédérale et annonce les priorités du gouvernement pour la période 2014-2019, tandis que la déclaration de politique générale résume les principaux acquis de l’année écoulée et annonce les priorités du gouvernement pour la période 2015-2016 –, nous allons dans ce billet tenter de comparer ces deux documents. Néanmoins, notre analyse quantitative démontre que les priorités thématiques de ces deux types de déclarations gouvernementales sont identiques à 74%, contribuant à légitimer cet exercice de comparaison.

Le socio-économique, au cœur de la déclaration de politique générale

Lorsque nous comparons les deux types de déclaration (celle de gouvernement de 2014 et celle de politique générale de 2015), force est de constater que la différence principale entre ces deux discours se reflète à travers les enjeux socio-économiques. En effet, 54% de la déclaration de 2015 leur est consacrée contre 38% en 2014.

Le tax shift est le principal enjeu justifiant ce changement de ton entre les deux discours puisque la thématique « économie & politique fiscale » passe de 11% à 22% entre 2014 et 2015. Cela fait d’elle la première priorité gouvernementale dans la déclaration de 2015 alors qu’elle n’était que la troisième priorité dans le discours d’investiture de 2014. La thématique « emploi » se maintient, quant à elle, à la deuxième place dans les deux discours (17% en 2015 contre 16% en 2014). Au même titre, les « affaires sociales » conserve le même intérêt dans les deux types de déclarations effectuées par Premier ministre : 7% en 2014 et 6% en 2015. La dernière thématique influençant largement l’évolution du discours « socio-économique » est l’accent plus important mis sur le soutien aux indépendants, aux PME, aux banques et aux entreprises, de manière générale. L’importance de cette thématique passe de 3% en 2014 à 9% dans la déclaration de politique générale de 2015.

En résumé, on observe clairement que les enjeux socio-économiques participent à une stratégie d’accentuation sélective de la part du gouvernement fédéral et du Premier Ministre afin de relever les efforts réalisés sur le glissement fiscal, annoncé dès le début de la législature. Qui plus est, il est intéressant de souligner le paradoxe des priorités gouvernementales et de la couverture médiatique en ce qui concerne la thématique de l’emploi. L’emploi est clairement mis en avant dans les discours sur les effets bénéfiques du glissement fiscal et dans les médias mais cette attention ne se démarque pas de la ligne de conduite du gouvernement depuis un an. Il ne faut donc pas voir l’accent sur l’emploi comme une nouvelle priorité du gouvernement mais plutôt comme une continuité.

Peu de discours sécuritaires et migratoires, mais un retour de l’Europe

Cela peut paraître surprenant eu égard aux événements qui ont marqué l’année 2015, à savoir les attentats et la crise des migrants, mais les discours sécuritaires et migratoires restent très marginaux dans la déclaration de politique générale de 2015. Ils sont même moins importants si on les compare avec la déclaration gouvernementale de 2014 : -2% pour les enjeux migratoires entre 2014 et 2015 ainsi que -3% pour les enjeux sécuritaires  (voir Tableau). L’attentat au musée juif de Bruxelles le 24 mai 2014 avait, à l’époque, eu plus d’influence sur le discours « sécuritaire » et la priorisation de la thématique par le gouvernement fédéral (voir notre billet sur la déclaration gouvernementale de 2014).

Aucune stratégie particulière n’est donc utilisée par le Premier Ministre sur ces deux types d’enjeux. Toutefois, ces deux discours permettent de mettre en exergue une thématique quasiment inexistante dans la déclaration gouvernementale de 2014 : l’Union européenne. En effet, une stratégie de reprise est opérée par le Premier Ministre afin d’inscrire les enjeux sécuritaires et migratoires au cœur d’une politique européenne et d’un débat qui doit avoir lieu sur le contrôle aux frontières de l’Union européenne. Les thématiques européennes passent donc de 2% en 2014 à 7% dans la déclaration de politique générale de 2015 ; ce qui fait d’elle la cinquième priorité politique présentée dans cette dernière déclaration.

Environnement-énergie-climat, parent-pauvre de la déclaration de politique générale

La préparation de la Conférence des Parties (COP21) qui se tiendra à Paris du 31 novembre au 11 décembre prochain ne change aucunement les priorités présentées par le Premier Ministre dans sa déclaration de politique générale de 2015. Une forme de stratégie d’évitement continue en effet d’être à l’œuvre au sein du gouvernement MR – NVA – CD&V – Open Vld sur les enjeux environnementaux, énergétiques et climatiques puisqu’ils se maintiennent à hauteur de 4% ; ce qui fait d’eux le parent-pauvre des thématiques politiques mises en avant par le gouvernement fédéral actuel. Cela peut notamment paraître paradoxal au vu de l’actualité médiatique régulière sur la politique énergétique de la Belgique, des inquiétudes qui subsistent en termes d’approvisionnement en électricité pour les prochaines années et du débat sur la sortie du nucléaire qui reste ouvert.

Tableau : Principales priorités thématiques du gouvernement Michel

	Déclaration gouvernementale (2014)	Déclaration de politique générale (2015)
Economie & politique fiscale	11,0%	22,0%
Démocratie, Droits & Libertés	4,0%	2,1%
Santé	2,9%	2,7%
Agriculture	0,0%	0,9%
Emploi	16,2%	16,8%
Environnement	0,0%	0,9%
Politique énergétique	2,6%	1,5%
Asile & migration	2,9%	0,9%
Mobilité	2,9%	1,8%
Justice & Sécurité	8,8%	5,8%
Affaires sociales	7,4%	5,8%
Entreprises, banques	3,3%	9,1%
Défense	1,5%	2,1%
Commerce extérieur	0,0%	0,3%
Affaires européennes	2,2%	6,7%
Affaires étrangères	4,8%	5,8%
Fonctionnement de l'Etat	25,0%	11,0%
Arts & culture	0,7%	0,6%
Politique climatique	0,4%	0,6%

Méthodologie

Cette analyse des déclarations du Premier Ministre devant la Chambre des Représentants repose sur le logiciel Prospéro (Chateauraynaud, 2003 ; voir, par exemple, le carnet de recherche du GSPR, développeur de Prospéro, http://socioargu.hypotheses.org/ ainsi que le site dédié au logiciel Prospéro http://prosperologie.org/). Cette méthode consiste en la création de 300 répertoires thématiques reprenant l’ensemble des enjeux et politiques publiques identifiables au sein des programmes, sur base du travail préalablement effectué par Baumgartner et Jones (http://www.policyagendas.org/page/topic-codebook). Ces 300 répertoires sont constitués sur base de près de 18.000 mots et expressions permettant d’identifier et de coder automatiquement les parties d’un texte liées à l’emploi, au logement, à la mobilité, à l’économie, à la politique étrangère, etc. Cet encodage automatique permet ainsi de mesurer les préférences et les priorités des acteurs politiques au sein de différents types de textes et de discours. Pour une présentation complète de la méthode, voir Piet et al. (2015).

Pour aller plus loin

Joly, J., Zicha, B., Dandoy, R., « Does the government agreement’s grip on policy fade over time? An analysis of policy drift in Belgium », Acta Politica, Published online on 1st August 2014.

Piet, G., Dandoy, R., « La déclaration gouvernementale de Michel Ier et ses attentions politiques. Plus de sécurité, plus de justice et plus d’immigration », Blog Elections belges 2014, 14 octobre 2014.

Piet, G., Dandoy, R., Jeroen, J., « Comprendre le contenu des programmes électoraux : comparaison des méthodes d’encodage automatique et manuel », Mots. Les langages du politique, 108, juillet 2015.

Accord du gouvernement wallon PS-CDH : plus socio-économique et moins vert

Grégory Piet

Politologue à l'Université de Liège

@grgpiet

Près de deux mois après le triple scrutin du 25 mai, le gouvernement wallon PS-CDH a trouvé un accord pour la prochaine législature 2014-2019. L’occasion nous est donc donnée de revenir sur les enjeux et attentions politiques de ce nouveau gouvernement et de les comparer avec le précédent accord porté par les partis PS-ECOLO-CDH.

Notre méthodologie reste la même que celle utilisée dans le cadre de l’analyse des enjeux politiques des partis dans leur programme électoraux (voire Note méthodologique). Il s’agit de relever les enjeux politiques se retrouvant au sein des accords de gouvernement, et ce, grâce à une grille d’analyse informatisée des problèmes publics et appuyé d'un programme informatique (Prospéro).

Le présent accord PS-CDH compte 115 pages, contre 263 pages pour le précédent PS-ECOLO-CDH. La longueur des textes mis en comparaison peut donc avoir une influence sur les enjeux proposés dans ces accords. 3648 occurrences ont ainsi été relevées dans l’accord PS-CDH contre 6742 dans l’accord PS-ECOLO-CDH.

Nous présenterons, dans un premier temps, le nouvel accord 2014-2019, ses enjeux, ses attentions. Nous le comparerons, dans un second temps, avec l’accord 2009-2014. L’absence d’un partenaire (Ecolo), la situation économique actuelle ont certainement eu une influence dans la définition des enjeux politiques actuels. Il conviendra donc de relever les différences et particularités entre ces deux accords.

Accord de gouvernement PS-CDH (2014-2019)

  

35% de l’accord PS-CDH se concentre sur le socio-économique qui se décompose comme suit : (1) 10,55% pour l’enjeu économique et la politique fiscale, (2) 10,09% pour l’enjeu entrepreneuriale, le commerce intérieur, etc., (3) 6,66% pour les affaires sociales et la famille, (4) 6,09% pour l’enjeu de l’emploi et (5) 1,48% pour le commerce extérieur de la Wallonie (voir Graphe 1).

Les questions administratives et institutionnelles représentent 27,30% de l’accord (voir Graphe 1). Il convient, dans un premier temps, de nuancer ces enjeux car il s’agit essentiellement d’une catégorie généraliste mettant en avant le « gouvernement », les « services publics », l’« administration », etc. Toutefois, nous pouvons, dans un second temps, mettre en exergue des sous-enjeux particuliers comme les questions liées à la réforme de l’Etat et des transferts de compétences qui comptent 0,52% des enjeux de l’accord PS-CDH, les questions relatives aux fonctionnaires et à la simplification administrative (1,40%), les relations intergouvernementales (8,20%) ou encore les services publics (3,59%). 

On note également que l’enjeu lié au développement local et à la politique du logement est clairement mis en avant dans ce nouvel accord (6,94%) et est présenté comme prioritaire pour les deux partenaires (voir Graphe 1). Il s’agit en effet du quatrième enjeu en termes d’importance après les questions administratives, l’économie et les entreprises.

Enfin, les politiques « écologiques » représentent 9,35% (voir Graphe 1) des enjeux du présent accord et se décomposent en :

-  enjeux environnementaux (3,59%) ;

- enjeux énergétiques (2,96%) ;

- enjeux liés à l’agriculture, la pêche et l’alimentation (2,80%).

  

Graphe 1. Enjeux de l’accord de gouvernement PS-CDH 2014-2019

	PS-CDH
Economie et politique fiscale	10,55%
Droits et libertés	3,10%
Santé	1,73%
Agriculture, pêche, alimentation	2,80%
Emploi	6,09%
Enseignement	2,60%
Environnement	3,59%
Energie	2,96%
Immigration	0,36%
Mobilité	4,28%
Justice, sécurité intérieur	1,01%
Affaires sociales	6,66%
Développement local et logement	6,94%
Commerce intérieur, entreprises, secteur bancaire	10,09%
Politique scientifique et nouvelles technologies	1,64%
Commerce extérieur	1,48%
Affaires européennes, étrangères et coopération au développement	5,02%
Questions administratives et institutionnelles	27,30%
Aménagement du territoire	0,66%
Culture et sports	1,15%

Comparaison des accords de gouvernement PS-ECOLO-CDH (2009-2014) et PS-CDH (2014-2019)

L’accord PS-CDH est davantage axé sur les enjeux socio-économiques que ne l’était l’accord PS-ECOLO-CDH avec +6% d’attention politique sur ces enjeux (voir Graphe 2). Les nouveaux partenaires PS-CDH mettent, en effet, beaucoup plus l'accent sur la politique fiscale que précédemment (+3%) ainsi que sur le soutien aux entreprises et au commerce intérieur (+2%).

Plusieurs changements et pertes d'attentions politiques sont également identifiés.

De manière générale, les politiques écologiques (ENV., ENERG., AGRI.) perdent ainsi 3,3% d'attention. Seul l’enjeu politique lié à l'agriculture et à l’alimentation voit son attention augmenter très légèrement (+0,3%) (voir Graphe 2).

L'enjeu environnemental perd, quant à lui, 3% d'attention politique dans le nouvel accord de gouvernement, passant de 6,7% à 3,6% (voir Graphe 2) et passant du 5e rang au 9^e rang des priorités politiques.

L'enjeu lié à la mobilité perd également de l'attention politique (-2,6%) (voir Graphe 2), passant du 4e rang au 8^e rang dans la hiérarchie des enjeux politiques des accords de gouvernement. Il s'agissait, par ailleurs, d'un enjeu moins important durant la campagne électoral du PS (3,49%), cela peut expliquer cette perte d'attention (voir billet sur le programme électoral du PS).

Enfin, la hiérarchie de plusieurs priorités politiques change dans le nouvel accord de gouvernement PS-CDH par rapport au précédent PS-ECOLO-CDH. Nous relevons ici les plus importantes (outre les questions environnementales déjà traitées).

Au niveau de la politique locale et du logement, l’attention politique passe du 6e rang au 4e rang. Il s’agissait d’enjeux de la campagne électorale clairement défendus au CDH (6,29%, voir programme électoral 2014) - un peu moins au PS (4,57%, voir programme électoral 2014) -, il est donc logique que ces derniers se retrouvent mis en évidence dans cet accord.

Au niveau des affaires sociales et de la famille, l’attention politique passe du 7e rang au 5e rang. Ces enjeux étaient clairement identifiés comme prioritaires tant au PS (8,45%) qu'au CDH (10,48%) durant la campagne électorale; cela se confirme également dans le présent accord.

Au niveau de l'emploi, l’attention politique passe du 8e rang dans l’accord PS-ECOLO-CDH au 6e rang dans l’accord PS-CDH.

Enfin, au niveau des questions européennes, étrangères et relatives à la coopération au développement, l’attention passe du 9e rang au 7e, avec un accent plus important sur l’interdépendance des enjeux européens et régionaux (2,14% pour les questions européennes dans l’accord PS-ECOLO-CDH contre 3,04% dans l’accord PS-CDH).

Graphe 2. Comparaison des accords de gouvernement 2009-2014 (PS-ECOLO-CDH) et 2014-2019 (PS-CDH)

	PS-ECOLO-CDH	PS-CDH
Economie et politique fiscale	7,41%	10,55%
Droits et libertés	3,63%	3,10%
Santé	1,84%	1,73%
Agriculture, pêche, alimentation	2,52%	2,80%
Emploi	5,74%	6,09%
Enseignement	3,59%	2,60%
Environnement	6,73%	3,59%
Energie	3,51%	2,96%
Immigration	0,46%	0,36%
Mobilité	6,87%	4,28%
Justice, sécurité intérieur	0,77%	1,01%
Affaires sociales	6,20%	6,66%
Développement local et logement	6,70%	6,94%
Commerce intérieur, entreprises, secteur bancaire	8,20%	10,09%
Politique scientifique et nouvelles technologies	1,91%	1,64%
Commerce extérieur	1,08%	1,48%
Affaires européennes, étrangères et coopération au développement	4,76%	5,02%
Questions administratives et institutionnelles	26,54%	27,30%
Aménagement du territoire	0,55%	0,66%
Culture et sports	0,95%	1,15%

Conclusion

De manière générale, le nouvel accord de gouvernement est donc plus axé sur les questions socio-économiques que ne l’était l’accord de gouvernement de 2009. Le contexte socio-économique, le chômage des jeunes, la réforme de l’Etat et la politique budgétaire ont eu une influence sur ce changement d’orientation politique.

De même, l’absence du partenaire écologiste a réduit les enjeux environnementaux et énergétiques de cet accord. Il s’agira pour les nouveaux partenaires de défendre cette orientation moins verte face à une opposition qui y sera certainement très attentive. De plus, les enjeux environnementaux seront au rendez-vous ces prochaines années au niveau européen (les objectifs européens 3 fois 20 d’ici 2020) et international (conférence de Paris sur le réchauffement climatique en 2015). Le gouvernement aura donc fort à faire sur ces enjeux, et ce, même s’ils paraissent moins prioritaires que précédemment.

Note méthodologique

Cette analyse des programmes électoraux repose sur un logiciel d’analyse de textes, de discours et d’arguments, nommé Prospéro (Chateauraynaud, 2003 ; voir, par exemple, le carnet de recherche du GSPR, développeur de Prospérohttp://socioargu.hypotheses.org/ ainsi que le site dédié au logiciel Prospéro http://prosperologie.org/). La méthode consiste en la création de 21 répertoires thématiques reprenant l’ensemble des enjeux et politiques publiques identifiables au sein des programmes, sur base du travail préalablement effectué par Baumgartner et Jones (http://www.policyagendas.org/page/topic-codebook). Ces 21 répertoires sont constitués de 16.582 mots et expressions permettant d’identifier et de coder automatiquement les parties d’un texte liées à l’emploi, au logement, à la mobilité, à l’économie, à la politique étrangère, etc. Cet encodage automatique permet ainsi de mesurer les préférences et les priorités des partis politiques au sein de leur programme électoral. Pour une analyse en profondeur d’un enjeu politique et une explication détaillée de la manière de constituer les répertoires de mots et d’expression, voir Piet (2013).